清朝的地方政策實(shí)際上是幾乎全盤沿襲了明朝的形式，因此在地方上其實(shí)還有一位從二品大員，其身份和巡撫甚至不相上下，那就是布政使。不過作為和巡撫地位相仿的官員，其在歷史上的影響力似乎比巡撫要小上不少，那么布政使的職責(zé)究竟是什么？他和巡撫、總督之間又是怎樣的關(guān)系呢？

清朝作為中國最后一個(gè)封建朝代，距離我們的時(shí)間最近，基于其歷史改編的影視劇數(shù)量也是最多的。

在這些影視作品中，地方大員一般都是總督或是巡撫的身份，這也是大多數(shù)人對(duì)于清朝地方政策的直觀印象。

然而清朝的地方政策實(shí)際上是幾乎全盤沿襲了明朝的形式，因此在地方上其實(shí)還有一位從二品大員，其身份和巡撫甚至不相上下，那就是布政使。

不過作為和巡撫地位相仿的官員，其在歷史上的影響力似乎比巡撫要小上不少，那么布政使的職責(zé)究竟是什么？他和巡撫、總督之間又是怎樣的關(guān)系呢？

一、布政使的起源

自從秦朝建立了統(tǒng)一皇權(quán)國家之后，中國政治中中央政府和地方便一直處在相互成就又相互制衡的平衡之中。

中央權(quán)力極盛的時(shí)候，地方的發(fā)展難免會(huì)失去自主度，從而受到限制，而地方的強(qiáng)大又會(huì)威脅到中央的安全。

因此在之后的各個(gè)朝代中，統(tǒng)治者陸續(xù)推出了多種地方行政體制，這些制度都有著不同的優(yōu)缺點(diǎn)，這些制度在王朝初期往往都有不錯(cuò)的表現(xiàn)，但是到了后期總是會(huì)出現(xiàn)不同的問題。

到了元朝的時(shí)候，由于其統(tǒng)治的疆域十分遼闊，因此其不得不對(duì)國土進(jìn)行重新劃分。當(dāng)時(shí)他們將京城附近的土地歸于中央政府管轄，而其他土地則被分成了十余個(gè)不同的部分。

元朝的時(shí)候中央的行政權(quán)力是掌握在中書省手中的，因此他們?cè)谶@十余個(gè)地區(qū)分別開設(shè)了“行中書省”，并通過其來管理地方。

需要注意的是，在元朝時(shí)出現(xiàn)了幾次短暫的改革，尚書省曾經(jīng)取代過中書省的地位，那時(shí)這些地方行政單位便被稱作“行尚書省”。

為了統(tǒng)一表達(dá)這一機(jī)構(gòu)，我們便用“行省”來進(jìn)行敘述。

從這樣的命名方式中，我們不難看出行省其實(shí)是中央政府在地方上的“分身”。

這和之前的地方行政機(jī)構(gòu)存在本質(zhì)區(qū)別，意味著地方的權(quán)力來自于中央，這從某種程度上說也是中央集權(quán)制度的一次進(jìn)化。

不過由于元朝統(tǒng)治者采取了高壓的民族政策，而且其在軍事經(jīng)濟(jì)方面都出現(xiàn)了極大的問題，最終導(dǎo)致農(nóng)民起義在各地蜂起，其統(tǒng)治也走向了終結(jié)。

在明朝推翻元朝的統(tǒng)治之后，明太祖朱元璋先是沿襲了元朝的行中書省制度。

但是在幾年之后，他開始擔(dān)心地方長官的坐大會(huì)威脅到自己的統(tǒng)治，于是其決定撤銷行中書省，改設(shè)布政使司，任命布政使為地方最高長官，每個(gè)布政使司都有左右兩名布政使。

這也是一種分權(quán)的體現(xiàn)。

為了限制布政使的權(quán)力，朱元璋并沒有將地方所有事務(wù)都交到他的手上。

在設(shè)置布政使的同時(shí)，他還在各地分別設(shè)立了按察使和都指揮使，將司法、軍事等權(quán)力交到其他官員手中，這讓布政使在地方的勢(shì)力得到制衡，達(dá)到了朱元璋削弱地方大員影響力的目的。

二、總督巡撫等官職的設(shè)立

在明朝初期，布政使司這一地方行政制度起到了不錯(cuò)的效果，明朝的統(tǒng)治環(huán)境也相對(duì)穩(wěn)定。

不過隨著封建王朝的發(fā)展，明朝的土地兼并現(xiàn)象變得日益嚴(yán)重，百姓的權(quán)益受到了較大的侵害，這讓農(nóng)民起義開始在全國各地出現(xiàn)，明王朝遭遇了前所未有的危機(jī)。

在明朝中期的時(shí)候，雖然其國力已經(jīng)不復(fù)初年那般強(qiáng)盛，但是鎮(zhèn)壓小規(guī)模的農(nóng)民起義還是綽綽有余的。

不過在一系列的事件中，布政使司顯示出了嚴(yán)重的不足，由于三司分權(quán)的情況，布政使這一地方長官對(duì)于地方資源的運(yùn)用能力其實(shí)十分有限，因此在出現(xiàn)突發(fā)情況的時(shí)候他的應(yīng)急處理能力也存在極大問題。

為了讓地方能夠有效應(yīng)對(duì)農(nóng)民起義這樣的大事件，明朝統(tǒng)治者對(duì)于地方行政管理制度做出了一定的改革，最先使用的是總督制度。

在正統(tǒng)六年的時(shí)候，明廷在麓川用兵，為了有效統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐能婈?duì)，明朝政府派出兵部尚書王驥到那里進(jìn)行管理，并賜予其“總督”一銜。

在這之后，明朝政府便經(jīng)常派中央官員到地方督管事務(wù)，根據(jù)職責(zé)的不同，他們的官職也存在一定區(qū)別。

其中負(fù)責(zé)專門事項(xiàng)的被稱為專務(wù)總督，他們有總督糧儲(chǔ)、總督河道、總督漕運(yùn)等名，而負(fù)責(zé)地方整體行政工作的就被稱為地方總督了。

從總督的名號(hào)來看，我們也不難看出其有著中央“派出官”的性質(zhì)，這也是明朝政府加強(qiáng)中央權(quán)力的一種體現(xiàn)。

這些總督在剛出現(xiàn)的時(shí)候是一種臨時(shí)職務(wù)，在完成特定任務(wù)之后便會(huì)回京復(fù)命。

不過隨著明朝地方政治情況的惡化，總督逐漸成為了一個(gè)常設(shè)職務(wù)，他們需要統(tǒng)領(lǐng)管轄?zhēng)资〉氖聞?wù)，是真正意義上的地方長官。

在總督這一官職，制度化之后，布政使這一名義上的地方大員便成為其屬官了。

除了總督這一職位之外，明朝中期還出現(xiàn)了“巡撫”這一官職。

巡撫一詞最早出現(xiàn)在南北朝時(shí)期，意指中央官員到地方進(jìn)行巡視，并處理一些地方上的事務(wù)，從中我們不難看出其理應(yīng)和早期總督一樣是一個(gè)臨時(shí)性的官職。

不過由于總督需要負(fù)責(zé)多個(gè)省份的事務(wù)，在單個(gè)省份的行政管理上難免照顧不周需要巡撫來幫忙，因此巡撫便和總督一樣也被固定了下來，成為了每個(gè)省份的實(shí)際管理者。

和布政使不同，巡撫除了有行政權(quán)力之外，也有一定的兵權(quán)，這也讓其實(shí)際權(quán)力和影響力高于布政使，雖然兩者的品級(jí)并沒有明顯的區(qū)分。

三、清朝時(shí)期布政使的職責(zé)

在明朝中后期，由于明朝政府的腐朽和昏庸，其在地方統(tǒng)治上面臨的問題愈發(fā)嚴(yán)重，總督和巡撫與中央之間的關(guān)系也變得愈發(fā)松散，這最終造成了明朝以及南明的大潰敗。

在清朝繼承了明朝的江山之后，他們對(duì)于地方統(tǒng)治的建設(shè)也是十分重視的。

和明太祖朱元璋一樣，清朝統(tǒng)治者也十分擔(dān)心地方官員威脅到中央的統(tǒng)治，因此其繼續(xù)沿用了布政使司的制度，并將總督和巡撫設(shè)為常制。

為了平衡總督的權(quán)力，清朝還在地方總督之外設(shè)置了提督，其品級(jí)和總督相同，都是一品大員，不過這一職位都是由武官出任，主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐能娛率聞?wù)。

由于他們?cè)诤笄谘a(bǔ)給等問題上沒有足夠的自主權(quán)，再加上封建社會(huì)文官的地位要比武官更高，因此提督往往會(huì)受到品級(jí)更低的巡撫的節(jié)制。

清朝時(shí)期的巡撫和明朝時(shí)的職能十分類似，他們都是各個(gè)省份的“一把手”，對(duì)于軍務(wù)、司法、財(cái)政、教育等領(lǐng)域都有處置權(quán)。

由于巡撫和總督相似都是中央政府權(quán)力意志的代表，因此其地位是要比布政使更高的。

清朝時(shí)期政府對(duì)于布政使的職務(wù)進(jìn)行了更加明確的規(guī)范，在明朝時(shí)他們是名義上的地方長官，因此權(quán)限涉及到地方工作的方方面面。

而清朝時(shí)他們則成為了督撫的助手，因此其職能變得更加具體。

簡單來說，布政使的最重要職務(wù)是管理地方的下級(jí)官員，布政使不但要考核他們的政績，還要根據(jù)這些表現(xiàn)來決定他們的俸祿發(fā)放情況，因此布政使在地方官僚體系中有著舉足輕重的地位。

除了考核官員之外，布政使還要在地方上承擔(dān)發(fā)布和解釋政令的工作，這也和他們字面上的職能是一致的。

除此之外，地方上的稅收以及科舉等相關(guān)工作也都是他們的重要工作。

作為地方政府的最高長官，布政使在清朝還有一項(xiàng)特殊的權(quán)力，那就是他們可以直接越級(jí)入京向中央政府匯報(bào)地方上的問題。

這其實(shí)相當(dāng)于一種監(jiān)察權(quán)力，而這也可以讓他們和督撫形成有效的制衡關(guān)系。

在介紹完了布政使的起源以及職能之后，相信我們不難看出隨著皇權(quán)的不斷發(fā)展，布政使的職能也在不停地下降，從明朝時(shí)期的地方長官逐漸演變成了督撫大員的副手。

這主要是因?yàn)椴颊挂廊淮碇胤綑?quán)力，而督撫則是皇權(quán)的代表，地位自然更高。

不過即使如此，布政使在地方上依然是一個(gè)不容小覷的存在，這主要是因?yàn)樗麄兒拖聦俟倭胖g的聯(lián)系十分緊密，因此也有不俗的影響力。

再加上他們還有進(jìn)京面圣反映地方問題的權(quán)力，這也讓督撫在布政使面前行事也要有所收斂。

如果要用如今的行政體系來類比布政使的地位的話，那么筆者認(rèn)為其更像是一個(gè)有著特定職能的副省長，而巡撫就是如今的省長。

話雖如此，他們的職能之間還是存在一定重疊的，這讓清朝的地方行政存在一定的問題，遠(yuǎn)不如如今的地方行政體系來得合理。